Por uma ética republicana e democrática na Administração Hospitalar

M A N I F E S T O

Introdução

Este manifesto tem por objeto a necessidade de um novo ethos burocrático na administração pública, em particular na administração (pública) hospitalar. Um ethos que, de acordo Du Gay (Du Gay, P. (2000). In praise of bureaucracy. Weber, Organization, Ethics. London. SAGE Publications) , criticando os excessos do modelo da Nova Gestão Pública, mormente, entre nós, os excessos da «Nova Gestão Pública Hospitalar», prescreve a equidade e o mérito, e a supressão dos favoritismos e inclinações pessoais, ideológicas, ou partidárias, no processo de escolha e nomeação das administrações hospitalares.

Um tal ethos, que se pretende republicano e democrático, «é indispensável para o bom governo do Estado democrático e prescindir dele não faz senão pôr em perigo a equidade, as garantias de direitos e o próprio bem-estar da cidadania. «É a ética burocrática [no sentido aqui por nós preconizado] que a que nos protege da moral privada de cada um, a que impede que o conhecido, o amigo, o familiar ou até o corruptor possam gozar de um tratamento preferencial […]» (Ampudia de Haro, F. (2014). Crítica de libros. En el elogio de la burocracia. Weber. Organización. Ética. Reis. Ver Esp. Investig. Sociol.)

I – A carreira de administração em Portugal

I. Antes do 25 de abril

a) Na sequência do disposto no artigo 72.º, alínea a do Decreto n.º 48358, de 27 de abril de 1968 (Estatuto Hospitalar), referente ao pessoal superior de administração, veio a ser criada a carreira do pessoal de administração hospitalar nos termos previstos nos artigos 37.º a 41.º do Regulamento Geral dos Hospitais (RGH);

b) Foram criados neste RGH os lugares de: a) administrador e administrador-geral, nos hospitais centrais; b)administrador, nos hospitais regionais;

c) No n.º 3 do artigo 37.º do RGH, ficou consagrada a exigência do curso de administração hospitalar como habilitação indispensável ao exercício das funções de administrador hospitalar;

d)  O Decreto n.º 499/70, de 24 de outubro, que deu nova redação aos artigos 37.º a 41.º do RGH: 

i. Veio prever na carreira de pessoal de administração hospitalar os lugares de administrador de 1.º grau, administrador de 2.º grau e administrador de 3.º grau;

ii. Reafirmou o curso de administração de administração hospitalar como condição indispensável ao ingresso na carreira;

iii. Consagrou o concurso documental como meio de ingresso;

iv. Fixou o seguinte modo de progressão na carreira: a) ao fim de 2 anos de bom e efetivo exercício, a obtenção, por despacho do Ministro da Saúde e Assistência, do título de administrador de 3.º grau; b) a passagem, ao fim de alguns anos de exercício de funções de administrador em hospitais regionais ou centrais, e após concurso com aprovação em mérito absoluto, nos termos referidos no artigo 39.º, n.ºs 1 a 3, a passagem aos graus seguintes das carreiras.

Características e palavras-chave (sublinhadas): a) profissionalização da função de administrador hospitalar; b) sistema de carreira; c) habilitação específica; d) ingresso e acesso por mérito; e) igualdade de oportunidades (no ingresso e no acesso).

II. Depois do 25 de abril

1. D.L. n.º 129/77, de 2 de abril e Decreto Regulamentar n.º 30/77, de 20 de maio

a) É prevista figura do administrador como órgão individual de gestão;

b) O administrador, além de ser um órgão individual de gestão, com competências próprias, é também, membro nato do conselho de gerência (órgão colegial de gestão).  

c) O lugar de administrador é preenchido pelos administradores hospitalares de carreira colocados no hospital por concurso público nacional;

2. D.L. n.º 101/80, de 8 de maio

a) Veio reorganizar a carreira de administração hospitalar;

b) São previstos 4 graus, de ingresso (4.º grau) e de acesso (3.º, 2.º, 1.º);

c) O exercício de funções é feito, em comissão de serviço, após concurso público, em lugares estruturados em 3 classes, de progressiva diferenciação e complexidade: 1.ªclasse, 2.ª classe, e 3.ª classe;

d) O ingresso na carreira (como administrador de 4.º grau) fica reservado a licenciados que tenham obtido diploma em Administração Hospitalar pela Escola Nacional de Saúde Pública;

e) O ingresso na carreira (quadro único) é feito através de concurso documental;

f) A progressão na carreira é feita mediante: a) tempo de exercício na categoria anterior (grau) e em exercício de funções em hospitais ou atividades equiparadas (classe); b) avaliação positiva por comissão de avaliação constituída por administradores hospitalares; c) provas (apresentação e discussão de trabalho preparado para o efeito);

 Características e palavras-chave (sublinhadas): a) reforço da profissionalização; b) clarificação e melhoria da carreira; c) reafirmação da habilitação específica e maior rigor a nível da formação; d) mérito absoluto no ingresso e no acesso; e) igualdade de oportunidades (no ingresso e no acesso); f) valorização profissional permanente e progressiva; g) avaliação pelos pares.

3. D.L. 19/88, de 21 de janeiro e Decreto Regulamentar 3/88, de 22 de janeiro (de Leonor Beleza)

1. É criada a figura do administrador-delegado;

2. O administrador-delegado, órgão individual de gestão, integra o órgão colegial de gestão, que agora passa a chamar-se conselho de administração;

3. O número de membros do órgão colegial de gestão (Conselho de Administração) aumenta de 3 para 5, podendo ir até 7;

4. As remunerações dos membros do Conselho de Administração e do administrador-delegado são aumentadas significativamente, quer por aumento significativo das remunerações base e despesas de representação quer por atribuição de remunerações indiretas anteriormente não existentes (direito a carro, por exemplo, para cada um dos membros do Conselho de Administração, telemóvel, cartão de débito, etc);

5. Considerando, o n.º de hospitais existentes, à altura, que era de cerca de 100, verificou-se, assim, um aumento muito elevado na rubrica de despesas com remunerações a gestores;

6. Tendo-se verificado que a grande maioria dos novos gestores (no mínimo, mais 200, quando comparado com o número de gestores anteriores) se traduziram em novos lugares de pessoal de administração, é fácil concluir, face ao novo nível de remunerações e prebendas, e ao facto de os hospitais passarem a ter administradores «desocupados», do elevado aumento de gastos que o novo sistema veio gerar;

7. Todos os membros do órgão colegial de gestão e o administrador-delegado passaram a ser nomeados com base na confiança política;

8. Pese embora, a exigência legal de curriculum adequado, o mérito dos novos gestores deixou de ser exigido, comprovado e avaliado;

9. Deixou de ser obrigatória a formação especializada em administração hospitalar (e o diploma pela Escola Nacional de Saúde Pública);

10. Pese embora a exigência legal de curriculum adequado para o exercício de funções de administração, são nomeados diversos elementos sem qualquer qualificação profissional para o exercício de funções;

11. Dá-se a crescente politização e partidarização da administração hospitalar;

12. A nomeação para lugares de administração nos hospitais passa a servir para pagar favores políticos, arranjar empregos aos amigos ou servir para outras finalidades lugares (candidatura a câmaras municipais, por exemplo);

13. Os administradores da carreira de administração hospitalar, formados, grande parte deles, na altura, a expensas do Ministério da Saúde, após seleção para a Escola Nacional de Saúde Pública, passaram a ficar em situação de menoridade de funções, senão totalmente desaproveitados.

14. Também aqui, verifica-se um esbanjar de recursos públicos e o desaproveitamento de competências especializadas;

Características e palavras-chave (sublinhadas): a) princípio do fim da carreira de administração hospitalar; d) nomeação por livre escolha; c) politização e partidarização dos lugares de administração dos hospitais; d) fim da exigência de habilitação específica para administrar hospitais; g) ausência da exigência de mérito absoluto para o desempenho de funções de administração; e) desigualdade de oportunidades e criação de situações de privilégio nas nomeações para certas castas sociais (filiados no partido do poder, familiares, amigos); f) desvalorização da necessidade de formação profissional permanente e progressiva; g) ausência de avaliação de desempenho; i) criação de condições de nepotismo e de corrupção; h) aumento desnecessário do n.º de lugares de administração; i) aumento desnecessário de gastos com remunerações a pessoal de administração; j) desvalorização e desaproveitamento dos administradores hospitalares já integrados na carreira; l) aumento do n.º de chefias intermédias, contratados por livre escolha com remunerações díspares e elevadas, sem correspondência com habilitações nem competências demonstradas;  

4. Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro (de Durão Barroso) e D.L. 188/2003, de 20 de agosto, que regulamenta a Lei, e criação dos hospitais-empresa (Sociedade Anónimas de Capitais Exclusivamente Públicos, de finais de 2002 a finais de 2005; depois, Entidades Públicas Empresariais, de finais de 2005 até à atualidade).

1. Deu-se continuidade ao sistema de nomeação política anterior;

2. Abre-se a porta à empresarialização dos hospitais (em finais de 2002) e com ela à autonomia de gestão e ao recurso arbitrário aos contratos individuais de trabalho, inclusive para lugares de administração hospitalar, acentuando-se todos os aspetos negativos da partidarização e politização iniciada com a legislação anterior;

3. Os encargos com os gestores intermédios aumentam, por força de muitas novas nomeações, com afastamento dos administradores de carreira, e atribuição de remunerações casuísticas que vão, na maioria dos casos, muito para além, da remuneração dos administradores hospitalares de carreira, com a agravante de se estar a remunerar principescamente gente sem habilitações especializadas nem conhecimentos de relevo;

4. Sucedem as nomeações e contratações sem mérito, sem critério e ao arrepio de toda a transparência e violação da igualdade de oportunidades;

5. A carreira de administração hospitalar, na prática, é progressivamente desvalorizada e esvaziada de conteúdo, em alguns casos com a cumplicidade e intenção dolosa de alguns administradores hospitalares, objetiva ou subjetivamente enfeudados politicamente, ou vendidos oportunisticamente ao poder (seja ao poder dos novos gestores políticos, seja de representantes da tutela);

6. Em termos formais, a carreira, pode dizer-se, já não existe;

7. Os administradores hospitalares, os que estão integrados na carreira (e ainda são muitos), são vistos como empecilhos, mesmo quando são competentes e tidos por bem preparados para o exercício das funções de administração;

8. Ao invés, continua a assistir-se ao assalto aos lugares de administração de pessoas sem qualquer qualificação para os lugares que não seja a sua ligação ao poder: a) encartados; b) familiares; c) amigos;

9. Tudo, em prejuízo do erário público, da competência, da igualdade de oportunidades, da transparência, da ética republicana e de uma ética democrática. 

Características e palavras-chave (sublinhadas): a) fim da carreira de administração hospitalar; d) alargamento do sistema de nomeação por livre escolha para os lugares de administração e demais contratação de pessoal; c) aumento da politização e partidarização dos lugares de administração e das chefias intermédias.

Síntese geral:

1) Desde a sua criação até 1988, os hospitais foram administrados por pessoal especialmente habilitado, inserido numa carreira, com exigências rigorosas de ingresso e de acesso, assentes numa lógica de nomeação por concurso, mérito absoluto, igualdade de oportunidades e transparência; os administradores hospitalares eram prestigiados; os encargos remuneratórios com o pessoal de administração eram irrisórios (só o administrador era especialmente remunerado; os demais membros do conselho de gerência eram gratificados com uma percentagem sobre a sua remuneração-base, continuando a exercer as respetivas atividades, médica e de enfermagem, no hospital, a cujo quadro pertenciam;

2) A partir de 1988 (Lei de Gestão de Leonor Beleza), dá-se início à partidarização e politização da administração hospitalar; cessa a exigência de habilitações especializadas; cessa a nomeação por concurso, baseada em critérios de mérito, de competência, de transparência, igualdade de oportunidades; aumenta, significativa e desnecessariamente, o número de lugares de pessoal de administração, agravam-se os encargos com a remuneração dos gestores (aumento de remunerações e atribuições de regalias novas); criaram-se condições para o nepotismo e a corrupção na contratação de pessoal; os administradores hospitalares de carreira são deliberadamente desvalorizados e esvaziados de funções;

3) A partir da empresarialização dos hospitais, em finais de 2002, cessaram os concursos de ingresso e de acesso na carreira de administração hospitalar; a carreira, na prática, deixou de existir; os diplomados em administração hospitalar passaram a ser contratados em regime de contrato individual de trabalho, com base nos critérios gerais em vigor, ou seja, com base no critério principal da fidelidade partidária, ao amigo no poder, ou ao poder de um amigo ou familiar.

Pese embora, haver administradores hospitalares em lugares de administração, tal facto não retira a perversidade ao sistema.

O sistema de nomeação política para os lugares de administração que perdura em Portugal desde Leonor Beleza (1988), com violação das regras da transparência, da igualdade de oportunidades e do mérito, aferido com base em critérios rigorosos, é uma excrescência à ética republicana e à ética democrática. 

Os privilégios de casta, que sempre foram características dos sistemas aristocráticos ou de fidalguia (fidalgo=«filhos de algo, ou «filho d’alguém»), passaram a inquinar o nosso  sistema republicano e democrático.      

EM TEMPOS QUE SE REQUEREM DE MUDANÇA, urge, por isso, pôr cobro a estas situações de claro favorecimento injustificado de uns (poucos) em detrimento de todos os outros. Urge, igualmente, moralizar a Gestão Pública, retomando a ética republicana e democrática na nomeação para os lugares de administração hospitalar, com base no mérito, aferido através de um sistema de carreira justo e racional e do método do concurso, segundo os princípios da igualdade de oportunidades, da transparência, do interesse público e da boa administração («eficiência,  economicidade e celeridade»).

II - Repor a ética republicana e democrática na Administração Hospitalar

Repor a ética republicana e democrática na Administração Hospitalar passa pela efetivação dos seguintes cinco princípios:

1. Obrigatoriedade de habilitações específicas para o exercício de funções de administração hospitalar;

2. Reposição do método do concurso público nacional para a nomeação dos administradores hospitalares;

3. Criação de um sistema de nomeação com base no mérito dos demais elementos que venham a exercer funções de administração hospitalar (v.g., médicos e enfermeiros), com respeito pelo princípio da igualdade de oportunidades e da publicidade,

4. Reestruturação e dinamização da carreira de administração hospitalar;

5. Criação e implementação de um sistema de avaliação do desempenho dos órgãos de gestão hospitalares;

Sugere-se ainda a criação de uma Ordem dos Administradores Hospitalares, que, em conjunto, ou separadamente, com a Ordem dos Médicos e a Ordem dos Enfermeiros, venha a colaborar com o Ministério da Saúde na criação e implementação de um modelo de governação hospitalar que respeite a ética republicana e democrática.